Großwärmepumpen als kommunale Daseinsvorsorge: Zwischen öffentlichem Auftrag und wirtschaftlichem Risiko

Eine Technologie vor dem Durchbruch

Die Wärmewende findet nicht nur in Heizungskellern statt. Sie wird zunehmend zu einer Frage kommunaler Infrastruktur. Großwärmepumpen könnten dabei eine wichtige Rolle spielen: Sie nutzen Strom, um Wärme aus Flüssen und Seen, Abwasser, industrieller Abwärme, Geothermie oder der Umgebungsluft auf ein Temperaturniveau zu bringen, das für die Wärmeversorgung genutzt werden kann.

Anders als die aus Wohngebäuden bekannten Anlagen liefern Großwärmepumpen Wärme in einer Größenordnung, die für ganze Wärmenetze ausreicht. Ihre Bedeutung für die kommunale Wärmeversorgung dürfte deshalb in den kommenden Jahren deutlich wachsen.

Noch allerdings ist der Markt klein. Nach einer Erhebung des Fraunhofer-Instituts waren Ende 2024 in Deutschland 54 Großwärmepumpen mit einer thermischen Gesamtleistung von rund 200 Megawatt installiert. Gleichzeitig befanden sich Projekte mit mehr als einem Gigawatt thermischer Leistung in Planung oder bereits im Bau. Die Zahlen zeigen, wie jung der Markt noch ist – und wie groß inzwischen die Projektpipeline.

Daseinsvorsorge trifft Investitionsrisiko

Großwärmepumpen sind längst mehr als Einzelanlagen zur Versorgung einiger weniger Gebäude. Sie werden zunehmend als zentrale Wärmeerzeuger für Wärmenetze geplant. Zugleich verändert sich die Herkunft der Wärme. Während bestehende Anlagen überwiegend industrielle Abwärme nutzen, setzen neue Projekte verstärkt auf Gewässer und Abwasser. Auch die Dimensionen wachsen: Einzelne Vorhaben erreichen inzwischen Leistungen von bis zu 165 Megawatt.

Mit der Größe der Projekte wachsen jedoch die wirtschaftlichen Risiken.

Eine aktuelle Untersuchung des EWI zu 75 öffentlich angekündigten Großwärmepumpenprojekten zeigt, dass die Investitionskosten realisierter Anlagen erheblich schwanken und stark von den Bedingungen des jeweiligen Projekts abhängen. Als eine mögliche Hauptursache nennt das EWI die Kosten für elektrische Leistung.

Für Kommunen und kommunale Unternehmen ist das von besonderer Bedeutung. Wer eine Großwärmepumpe baut, trifft eine Infrastrukturentscheidung für Jahrzehnte. Ob sie sich wirtschaftlich trägt, hängt von einer ganzen Reihe von Faktoren ab: von den Investitionskosten und dem Strompreis, von Förderbedingungen und Wärmeabsatz, nicht zuletzt von der dauerhaften Verfügbarkeit der Wärmequelle.

Damit stellt sich nicht nur die Frage, ob eine Großwärmepumpe für die künftige Wärmeversorgung technisch und energiepolitisch sinnvoll ist. Ebenso entscheidend ist, welches wirtschaftliche Risiko eine Kommune bei einer solchen Transformationsentscheidung übernehmen darf.

Was das Kommunalrecht verlangt

Genau hier setzt das kommunale Wirtschaftsrecht Grenzen.

Die Wärmeversorgung gehört zur kommunalen Daseinsvorsorge. Das bedeutet jedoch nicht, dass Kommunen wirtschaftliche Risiken unbegrenzt übernehmen dürfen. Sie müssen bei wirtschaftlichen Aktivitäten ihre finanzielle Leistungsfähigkeit und die damit verbundenen Risiken im Blick behalten.

§ 107a GO NRW etwa stellt die wirtschaftliche Betätigung im Bereich der Wärmeversorgung ausdrücklich unter einen öffentlichen Zweck und verlangt zugleich ein angemessenes Verhältnis zur Leistungsfähigkeit der Gemeinde. Vergleichbare Grundsätze finden sich in den Gemeindeordnungen aller Länder.

Im Kern geht es um drei Anforderungen: Die Tätigkeit muss einem öffentlichen Zweck dienen, etwa der Daseinsvorsorge im Bereich der Wärmeversorgung. Aufgabe und Investitionsvolumen müssen in einem angemessenen Verhältnis zur finanziellen Leistungsfähigkeit der Kommune und zum voraussichtlichen Bedarf stehen. Und schließlich darf die wirtschaftliche Betätigung nach Art und Umfang keine unvertretbaren Risiken für den kommunalen Haushalt begründen.

Bei einer Infrastrukturinvestition, die über Jahrzehnte Bestand haben soll, wäre es allerdings zu kurz gegriffen, allein auf die kurzfristige Rendite zu schauen. Eine Großwärmepumpe soll regelmäßig über einen langen Zeitraum zur Wärmeversorgung beitragen. Ihre Wirtschaftlichkeit muss deshalb anhand einer langfristigen Prognose beurteilt werden. In diese gehören nicht nur die erwarteten Einnahmen und Kosten, sondern auch die Bedeutung der Investition für die künftige Wärmeversorgung.

Entscheidend ist weniger, ob das Projekt schon heute eine attraktive Rendite verspricht. Entscheidend ist, ob die zugrunde gelegte Prognose vertretbar ist und die damit verbundenen Risiken für die Kommune beherrschbar bleiben. Gerichte verlangen keine exakte Vorhersage der Zukunft. Sie prüfen vielmehr, ob eine Prognose auf einer sorgfältig ermittelten Grundlage beruht und die Absicht einer nachhaltigen Einnahmeerzielung durch objektive Anhaltspunkte belegt werden kann.

Ein Freibrief für wirtschaftliche Risiken ist das nicht. Im Gegenteil: Je unsicherer Strompreise, Wärmeabsatz, Förderbedingungen oder die Verfügbarkeit der Wärmequelle sind, desto genauer muss eine Kommune diese Risiken untersuchen und in ihre Investitionsentscheidung einbeziehen.

Daseinsvorsorge kann wirtschaftliche Risiken rechtfertigen. Sie ersetzt aber keine belastbare Wirtschaftlichkeits- und Risikoanalyse. Diese muss zeigen, dass die Kommune nicht lediglich Verlustrisiken übernimmt, sondern eine realistische Aussicht auf zumindest kostendeckenden Betrieb besteht.

Was Kommunen vor einer Investitionsentscheidung prüfen müssen

Für die kommunale Praxis folgt daraus zunächst eine recht einfache, in der Umsetzung aber anspruchsvolle Konsequenz: Am Anfang jeder rechtssicheren Investitionsentscheidung muss eine umfassende Wirtschaftlichkeits- und Risikoanalyse stehen.

Sie muss sämtliche Investitionskosten erfassen. Dazu gehören nicht nur die Kosten der Anlage selbst, sondern auch die Erschließung der Wärmequelle, der Netzanschluss, gegebenenfalls erforderliche Redundanzsysteme und angemessene Ansätze für unvorhergesehene Kosten.

Auf der Betriebsseite ist insbesondere die Volatilität der Strompreise zu berücksichtigen. Sie gehört zu den wesentlichen Kostentreibern einer Großwärmepumpe. Auf der Einnahmenseite braucht es eine realistische Einschätzung des künftigen Wärmeabsatzes und der erzielbaren Wärmepreise.

Auch Fördermittel dürfen nicht lediglich als feste Größe in die Kalkulation eingestellt werden. Zu prüfen sind die Förderbedingungen, deren langfristige Beständigkeit und die Folgen eines möglichen Wegfalls.

Wie robust ein Geschäftsmodell tatsächlich ist, zeigt sich häufig erst dann, wenn sich die Annahmen verändern. Sensitivitätsanalysen mit Best-, Base- und Worst-Case-Szenarien sollten deshalb transparent machen, wie Änderungen zentraler Parameter die Gesamtwirtschaftlichkeit des Projekts beeinflussen.

Risiken müssen beherrscht, nicht nur beschrieben werden

Mit der Risikoanalyse ist es nicht getan. Die identifizierten Risiken müssen aktiv gesteuert werden.

Ein wesentliches Instrument kann die vertragliche Absicherung sein. Langfristige Stromlieferverträge, sogenannte Power Purchase Agreements oder PPAs, können das Projekt gegen Strompreisschwankungen absichern. Festpreisvereinbarungen mit dem Anlagenbauer können helfen, Investitionskosten zu begrenzen.

Auch technische Risiken gehören in die Rechnung. Lebensdauer und voraussichtliche Instandhaltungskosten der Anlage müssen Bestandteil der wirtschaftlichen Betrachtung sein.

Hinzu kommt die rechtliche Risikoverteilung. Die Kommune muss klären, welche Risiken sie selbst übernimmt und welche auf Dritte übertragen werden können. Dazu gehört etwa eine genaue Prüfung wasserrechtlicher Genehmigungen, wenn Gewässer als Wärmequelle genutzt werden sollen. Bei industrieller Abwärme kommt es dagegen wesentlich auf die vertraglichen Grundlagen und damit auf die langfristige Verfügbarkeit der Wärmequelle an.

Am Ende entscheidet die Qualität der Beschlussvorlage

All diese Überlegungen müssen schließlich dort ankommen, wo die kommunale Investitionsentscheidung getroffen wird: im Gemeinderat.

Die Beschlussvorlage ist deshalb weit mehr als eine formale Voraussetzung. Sie muss die Prognoseentscheidung, die Risikoanalyse und die vorgesehenen Maßnahmen zur Risikobeherrschung transparent, nachvollziehbar und vollständig darstellen. Nur auf dieser Grundlage kann der Rat eine fundierte Entscheidung treffen und seiner Haushaltsverantwortung gerecht werden.

Großwärmepumpen bieten Kommunen eine strategische Chance, ihre Wärmeversorgung zu dekarbonisieren. Risikofrei sind sie nicht. Das kommunale Wirtschaftsrecht muss dabei nicht als Hindernis verstanden werden. Es gibt vielmehr den Rahmen vor, innerhalb dessen eine langfristige Infrastrukturentscheidung wirtschaftlich verantwortbar getroffen werden kann.

Die entscheidende Voraussetzung ist eine sorgfältig dokumentierte Investitionsentscheidung, die auf einer soliden und vertretbaren Prognose beruht. Mit wachsender Erfahrung und zunehmender technischer Standardisierung dürften manche Projektrisiken sinken. Die sorgfältige Prüfung des jeweiligen Einzelfalls wird damit jedoch nicht entbehrlich.

Dirk Voges ·  Partner │ gunnercooke Germany

Dirk Voges berät Energieversorger, Projektentwickler und Industrieunternehmen zu gesellschaftsrechtlichen, energierechtlichen und compliancebezogenen Fragestellungen. Sein Fokus liegt auf erneuerbaren Energien, Energieeigenversorgung, PPAs sowie ESG- und Geldwäsche-Compliance.

Spezialisierungen: Erneuerbaren Energien, Energieeigenversorgung, PPAs, ESG, Geldwäsche-Compliance